比喻民少官多。《隋书·杨尚希传》：“窃见当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置;或户不满千，二郡分领……所谓民少官多，十羊九牧。’《明史·刘炜传》：“其地已有尚书薛希琏、少卿张固镇抚，又有侍郎邹幹、都御史王竑振济，而复益之以翼，所谓十羊九牧。”亦比喻多头领导，命令不一，使人无所适从。唐 刘知幾《史通·忤时》：“顷史官注记，多取禀监修，杨令公则云‘必须直词’，宗尚书则云‘宜多隐恶’。十羊九牧，其令难行;一国三公，适从何在?”清 钱谦益《特进光禄大夫左柱国少师兼太子太师兵部尚书中极殿大学士孙公行状》：“故臣谓南北两部当受中部节制，而中部诸营，南北部大将亦得过而问焉。但不得人自为制，有十羊九牧之患。”